Conformément aux dispositions de l’article R. 541-1 du code de justice administrative (ci-après « CJA ») :
« Le président du tribunal administratif ou le magistrat qu’il désigne peut accorder une provision au créancier lorsque l’existence de l’obligation n’est pas sérieusement contestable. »
Ce dispositif est inspiré du référé civil (article 835 du code de procédure civile), mais adapté à la spécificité du contentieux administratif : il pose le principe de la possibilité d’obtenir une provision sans attendre l’issue d’un procès au fond, à condition que l’obligation invoquée ne soit pas sérieusement contestable.
La procédure de référé provision est encadrée par d’autres dispositions du CJA, notamment l’article R. 541-2 qui prévoit :
« Notification de la requête présentée au juge des référés est immédiatement faite au défendeur éventuel, avec fixation d’un délai de réponse ».
Cette disposition garantit le respect du contradictoire, condition essentielle de la recevabilité.
Conditions de recevabilité
La recevabilité du référé provision devant le juge administratif est encadrée par un ensemble de conditions légales et jurisprudentielles qui visent à garantir l’efficacité de la procédure tout en préservant les droits des parties.
Trois axes principaux structurent l’analyse de la recevabilité : l’intérêt pour agir du requérant (I.), la question de la liaison du contentieux (notamment l’exigence d’une demande préalable) (II.), et la notion d’obligation non sérieusement contestable (III.).
L’étude de ces conditions impose de croiser les textes du CJA et la jurisprudence la plus récente et la plus structurée, afin de dégager une grille de lecture opérationnelle pour le praticien.
I. Intérêt pour agir
L’intérêt pour agir constitue une condition fondamentale de recevabilité de toute action en justice, y compris en référé provision.
Le requérant doit justifier d’un intérêt direct et personnel à obtenir la provision sollicitée.
La jurisprudence administrative a précisé que la qualité de créancier de l’obligation invoquée est déterminante.
CE, 9 février 2004, n° 254438 : « La circonstance qu’un créancier puisse se prévaloir d’une créance non sérieusement contestable à l’encontre d’une société ayant participé à un marché public n’a pas pour effet de lui permettre d’obtenir personnellement du gérant de cette société le versement d’une provision. Il appartient au juge des référés, saisi d’une demande de provision, d’examiner si les moyens qui lui sont présentés par le défendeur, quels qu’ils soient, ne conduisent pas à regarder comme sérieusement contestable l’obligation invoquée à l’encontre de ce dernier. »
Cette décision illustre l’exigence d’une identité précise entre le débiteur de l’obligation et la personne contre laquelle la provision est demandée. Le juge doit vérifier la qualité de débiteur du défendeur et ne peut accorder une provision à l’encontre d’une personne qui n’est pas personnellement tenue à l’obligation.
De même, la Cour administrative d’appel de Lyon a jugé que :
« La recevabilité d’une demande de référé-provision est subordonnée à la seule condition que le juge soit saisi au fond d’une requête non manifestement irrecevable. Dès lors que cette condition est remplie, le juge du référé n’a, avant de se prononcer sur le bien-fondé de la demande de provision, à vérifier ni le statut juridique d’une association requérante, ni la régularité de l’habilitation de son représentant » (CAA Lyon, 31 décembre 1996, n° 96LY00810).
Cette solution, qui vise à éviter un formalisme excessif, n’exonère pas pour autant le juge de vérifier que le requérant a bien qualité pour agir, c’est-à-dire qu’il est titulaire de la créance invoquée.
La question de l’intérêt pour agir se pose également pour les personnes publiques.
Ainsi, la Cour administrative d’appel de Marseille a précisé que :
« lorsque la créance trouve son origine dans un contrat, la faculté d’émettre un titre exécutoire dont dispose une personne publique ne fait pas obstacle à ce que celle-ci choisisse d’user de la faculté de saisir le juge administratif d’une demande tendant à son recouvrement, notamment dans le cadre d’un référé-provision engagé sur le fondement de l’article R. 541-1 du code de justice administrative » (CAA Marseille, 13 juillet 2016, n° 15MA03683).
Ainsi, une collectivité territoriale peut agir en référé provision même si elle dispose d’autres moyens de recouvrement, dès lors qu’elle justifie d’un intérêt à agir.
II. Liaison du contentieux
L’article R. 421-1 du CJA, dans sa rédaction issue du décret n° 2016-1480 du 2 novembre 2016, prévoit que :
« la juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. Lorsque la requête tend au paiement d’une somme d’argent, elle n’est recevable qu’après l’intervention de la décision prise par l’administration sur une demande préalablement formée devant elle. »
La Cour administrative d’appel de Paris a précisément interrogé la portée de cette exigence en matière de référé provision, en relevant que :
« la procédure obligatoire de liaison du contentieux indemnitaire prévue par l’article R. 421-1 du code de justice administrative fait-elle obstacle à ce que l’auteur d’une demande de provision, qui n’a pas adressé à l’administration de demande indemnitaire préalable, saisisse directement le juge des référés ? » (CAA Paris, 20 juin 2019, 18PA04069).
Cette question transmise au Conseil d’Etat pour avis. Cette incertitude montre que, si la liaison du contentieux est en principe exigée, son application stricte en référé provision fait débat, notamment en raison de la nature provisoire et urgente de la mesure.
Le Conseil d’Etat finira par trancher en précisant que les dispositions de l’article R. 421-1 du CJA qui subordonne la recevabilité des requêtes qui tendent au paiement d’une somme d’argent à une « décision prise par l’administration sur une demande préalablement formée devant elle » sont applicables au référé provision (CE, avis, 23 septembre 2019, n° 427923).
En matière contractuelle, le Conseil d’Etat avait déjà précisé que :
« l’existence même de ce recours prévu au contrat fait obstacle à ce qu’une des parties saisisse directement le juge administratif, y compris le juge statuant en référé. Cependant, ce dernier peut être saisi dès lors qu’une des parties a engagé la procédure de recours préalable, sans attendre que celle-ci soit parvenue à son terme » (CE, 16 décembre 2009, n° 326220).
Ainsi, lorsque le contrat prévoit une procédure de recours préalable, celle-ci doit être engagée avant toute saisine du juge, y compris en référé provision.
III. Notion d’obligation non sérieusement contestable
Dans un arrêt de principe, le Conseil d’Etat a jugé que :
« Pour regarder une obligation comme non sérieusement contestable, il appartient au juge des référés de s’assurer que les éléments qui lui sont soumis par les parties sont de nature à en établir l’existence avec un degré suffisant de certitude. Dans ce cas, le montant de la provision que peut allouer le juge des référés n’a d’autre limite que celle résultant du caractère non sérieusement contestable de l’obligation dont les parties font état. Dans l’hypothèse où l’évaluation du montant de la provision résultant de cette obligation est incertaine, le juge des référés ne doit allouer de provision, le cas échéant assortie d’une garantie, que pour la fraction de ce montant qui lui paraît revêtir un caractère de certitude suffisant » (CE, 6 décembre 2013, n° 363290).
Cette décision consacre une exigence de certitude suffisante quant à l’existence de l’obligation, le juge devant apprécier, au vu des éléments produits, si la créance ne fait pas l’objet d’une contestation sérieuse.
Il est constant que l’objet du référé provision est « de permettre le versement rapide d’une provision, assortie le cas échéant d’une garantie, dans les cas où la créance invoquée par le demandeur n’apparaît pas sérieusement contestable » (CE, 10 juillet 2002, n° 244411).
Cette décision précise que la procédure vise à éviter que le créancier ne soit privé d’un paiement qui ne fait pas l’objet d’une contestation sérieuse, tout en permettant au juge de subordonner le versement à la constitution d’une garantie si nécessaire.
Partant, la contestabilité sérieuse de l’obligation, qu’elle soit de fait ou de droit, fait obstacle à l’octroi d’une provision (CE, 22 mars 1999, n° 186336).
La Cour administrative d’appel de Nancy illustre l’application de ce principe en matière de responsabilité contractuelle, en relevant que « l’obligation de l’Eurométropole de garantir la société SADE n’était pas sérieusement contestable », ce qui justifie l’octroi d’une provision (CAA Nancy, 3 décembre 2019, n° 18NC02291).
Le juge des référés dispose ainsi de pouvoirs étendus pour apprécier le caractère non sérieusement contestable de l’obligation invoquée.
CAA Toulouse, 2 juillet 2025, n° 24TL03018 : « Il résulte de ces dispositions que pour regarder une obligation comme non sérieusement contestable, il appartient au juge des référés de s’assurer que les éléments qui lui sont soumis par les parties sont de nature à en établir l’existence avec un degré suffisant de certitude. Dans ce cas, le montant de la provision que peut allouer le juge des référés n’a d’autre limite que celle résultant du caractère non sérieusement contestable de l’obligation dont les parties font état. Dans l’hypothèse où l’évaluation du montant de la provision résultant de cette obligation est incertaine, le juge des référés ne doit allouer de provision, le cas échéant assortie d’une garantie, que pour la fraction de ce montant qui lui parait revêtir un caractère de certitude suffisant. »
Procédure juridictionnelle
I. Type de procédure
La procédure de référé provision est soumise à l’exigence du contradictoire, comme le rappelle l’article R. 541-2 du CJA ci-avant mentionné.
Toutefois, la tenue d’une audience n’est pas systématique, elle est même plutôt rare : le juge statue alors sur pièces, notamment lorsque les éléments du dossier permettent de se prononcer sans débat oral, ou lorsque la demande ne présente pas difficulté particulière.
Pour autant, la jurisprudence a précisé que le juge des référés doit, lorsqu’il statue en matière de provision à l’issue d’une procédure contradictoire, communiquer aux parties tout moyen d’ordre public qu’il entend soulever d’office.
CE, 14 juin 2006, 282317 : « Il résulte des dispositions combinées des articles L. 5, R. 541-1 et R. 611-7 du code du justice administrative que le juge des référés, lorsqu’il statue en matière de provision à l’issue d’une procédure contradictoire, est tenu de communiquer le moyen d’ordre public soulevé d’office sur lequel il entend fonder sa décision. Il peut toutefois procéder à cette communication au cours de l’audience lorsqu’il juge utile la tenue de celle-ci. Dans cette hypothèse, la communication du moyen d’ordre public relevé d’office doit être mentionnée dans la décision du juge des référés ».
Cette exigence vise à garantir le respect du contradictoire, même lorsque le juge soulève d’office un moyen susceptible d’influer sur l’issue de la procédure.
Le juge doit en outre motiver sa décision, en particulier lorsqu’il rejette la demande au motif que l’obligation est sérieusement contestable, comme l’a jugé le Conseil d’Etat dans l’arrêt précité du 22 mars 1999.
La motivation doit porter sur la contestabilité de l’obligation, mais le juge n’a pas à trancher le fond du litige. Il lui suffit de constater, au vu des éléments produits, si la créance présente ou non un caractère non sérieusement contestable.
Le juge statue en urgence, dans un délai raisonnable.
II. Pouvoirs et obligations du juge
Ainsi qu’on l’a vu, le juge dispose de pouvoirs étendus pour apprécier les conditions de recevabilité du référé provision.
Toutefois, ces pouvoirs sont limités.
Le juge du référé provision ne peut pas trancher de questions de droit ou de fait qui soulèvent des difficultés sérieuses et qui relèvent de l’office du juge du fond.
CAA Bordeaux, 22 mars 2019, n° 18BX03184 : « La requérante conteste le plafonnement de l’aide tel qu’il a été fixé par l’arrêté préfectoral du 23 décembre 2016 au motif qu’il méconnaîtrait son droit d’obtenir une aide proportionnelle aux surfaces exploitées effectivement converties à l’agriculture biologique et que le règlement porteraient atteinte aux principes de non-rétroactivité, de confiance légitime, de loyauté et au droit au respect des biens garantis par l’article 1 er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. Toutefois, sa contestation soulève une difficulté sérieuse dont l’examen excède l’office du juge du référé-provision. »
Ainsi, dès lors qu’une question sérieuse est soulevée, le juge du référé provision doit s’abstenir d’accorder la provision.
Le Conseil d’Etat, dans une décision de 2014, a encore précisé que :
« il appartient au juge des référés d’apprécier le caractère non sérieusement contestable de la seule obligation invoquée devant lui par la partie qui demande une provision, sans tenir compte d’une éventuelle créance distincte que le défendeur détiendrait sur le demandeur » (CE, 18 juin 2014, n° 372803).
Le juge du référé provision doit donc se limiter à l’examen de l’obligation invoquée, sans procéder à une compensation avec d’autres créances éventuelles.
III. Décision du juge et voies de recours
Le jugement de référé provision ne préjuge pas du fond.
Il a un effet exécutoire immédiat et la personne condamnée devra verser la somme allouée.
L’Article R. 541-3 du CJA organise les voies de recours contre l’ordonnance de référé-provision :
« Sous réserve des dispositions du douzième alinéa de l’article R. 811-1, l’ordonnance rendue par le président du tribunal administratif ou par son délégué est susceptible d’appel devant la cour administrative d’appel dans la quinzaine de sa notification. »
Ainsi, l’appel doit être formé dans un délai de quinze jours à compter de la notification de l’ordonnance. L’appel est ouvert à toute partie intéressée, qu’il s’agisse du créancier ou du débiteur.
La jurisprudence précise que la qualification juridique opérée par le juge des référés lorsqu’il se prononce sur le caractère non sérieusement contestable de l’obligation invoquée peut être contestée devant le juge de cassation, tandis que l’évaluation du montant de la provision relève, en l’absence de dénaturation, de l’appréciation souveraine du juge du fond.
CE, 6 décembre 2013, n° 363290 : « La qualification juridique opérée par le juge des référés lorsqu’il se prononce sur le caractère non sérieusement contestable de l’obligation invoquée devant lui peut être contestée devant le juge de cassation tandis que l’évaluation du montant de la provision correspondant à cette obligation relève, en l’absence de dénaturation, de son appréciation souveraine. »
Après l’ordonnance : la procédure de fixation de la dette
Afin de « contrer » le caractère provisoire de l’ordonnance rendue en matière de référé provision, les parties ont a leur disposition une procédure supplémentaire, à savoir la procédure de fixation de la dette.
I. Cadre légal de la fixation de la dette
L’article R. 541-4 du CJA prévoit :
« Si le créancier n’a pas introduit de demande au fond dans les conditions de droit commun, la personne condamnée au paiement d’une provision peut saisir le juge du fond d’une requête tendant à la fixation définitive du montant de sa dette, dans un délai de deux mois à partir de la notification de la décision de provision rendue en première instance ou en appel. »
Ce texte institue une voie de recours spécifique au profit du débiteur condamné à payer une provision, lui permettant de saisir le juge du fond pour obtenir la fixation définitive du montant de sa dette, à condition de respecter le délai de deux mois à compter de la notification de l’ordonnance de référé.
⚠ Ce délai de deux mois est impératif.
Exemples jurisprudentiels :
TA Toulouse, 30 mars 2023, n° 2005412 : « le débiteur d’une provision qui n’a pas saisi, à l’issue de la procédure de référé-provision dans laquelle il a été mis en cause, le juge du fond dans le délai de deux mois à compter de la notification de l’ordonnance de référé-provision, n’est plus recevable à demander la fixation définitive du montant de sa dette. Lorsque plusieurs débiteurs ont été condamnés au versement d’une provision, ce délai est applicable à chacun d’entre eux » (voir aussi TA Toulouse, 6 février 2024, n° 2400146).
CAA Bordeaux, 5 décembre 2016, n° 14BX02150 : « une ordonnance prise par le juge du référé-provision est une décision juridictionnelle qui acquiert force de chose jugée lorsqu’elle est devenue définitive. Ayant été condamnée solidairement avec les autres sociétés au paiement de la provision accordée à la commune de Saint-Lary, elle avait la qualité de débiteur condamné au paiement d’une provision au sens de l’article R. 541-4 du code de justice administrative, et disposait ainsi de la voie de recours particulière instituée par cet article pour demander au juge du fond de statuer sur le montant définitif de sa dette et d’ordonner, le cas échéant, le remboursement des sommes versées à titre provisionnel. Il appartenait dès lors à la société SOCOTEC, si elle s’y croyait fondée, et puisqu’elle conteste en réalité le principe d’une condamnation solidaire et demande la fixation définitive de sa dette, de saisir le juge du fond dans le délai de recours de l’ordonnance rendue par le juge des référés. La demande par laquelle la requérante conteste sa condamnation au paiement d’une provision, condamnation qui revêt un caractère définitif faute pour elle d’avoir usé régulièrement des voies de recours dont elle disposait, est dès lors irrecevable ».
Ainsi, l’absence de saisine du juge du fond dans le délai imparti rend la condamnation à provision définitive et prive le débiteur de la possibilité de contester le montant de sa dette.
CAA Bordeaux, 9 juillet 2014, n° 13BX02702 : « le premier juge, après avoir relevé qu’elle avait été enregistrée plus de deux mois après la notification de l’arrêt de la cour de céans n° 10BX02181 du 27 septembre 2011 confirmant la condamnation par provision de la société Jacobs, s’est fondé sur la tardiveté de cette demande en application des dispositions susmentionnées de l’article R. 541-4 du code de justice administrative ».
Cette décision confirme le caractère strict du délai de deux mois.
II. Effets de la fixation de la dette
Lorsque le débiteur saisit le juge du fond dans le délai de deux mois, ce dernier statue sur le principe et le montant de la dette.
Il peut alors soit confirmer la créance, soit la réduire, soit la rejeter.
Si le juge du fond estime que la créance n’est pas fondée ou qu’elle est d’un montant inférieur à la provision, le créancier doit reverser tout ou partie de la somme perçue à titre provisionnel.
CAA Bordeaux, 8 juin 2021, n° 20BX01910 : « Le demandeur qui a obtenu du juge des référés le bénéfice d’une provision doit la reverser en tout ou en partie lorsque le juge du fond rejette sa demande pécuniaire ou lui accorde une somme inférieure au montant de la provision, quand bien même l’ordonnance du juge des référés accordant une provision est devenue définitive et que la partie débitrice de cette provision n’a pas demandé au juge du fond dans les deux mois suivant la notification de cette ordonnance de fixer l’étendue de sa dette en application des dispositions précitées de l’article R. 541-4 du code de justice administrative. »
Toutefois, si le juge du fond rejette la demande pour un motif d’irrecevabilité ou de prescription, la provision reste acquise au créancier (pour un exemple récent : TA Paris, 27 mai 2025, n° 2225297).