Le référé constat, prévu à l’article R. 531-1 du code de justice administrative (ci-après « CJA »), permet à toute personne intéressée de demander au juge administratif, en urgence, d’ordonner le constat de faits susceptibles de devenir la base d’un litige. Ce mécanisme répond à un objectif de préservation ou d’établissement de la preuve, en dehors ou en amont de toute procédure contentieuse.
Le juge administratif n’examine pas le fond du litige mais se limite à autoriser ou non un constat matériel, souvent réalisé par un expert désigné à cette fin.
Il convient d’étudier les conditions afin que le référé constat aboutisse (I.) avant d’examiner comment est traitée la requête en référé constat par le juge administratif (II.) et d’établir enfin quels sont les avantages et les inconvénients de cette procédure d’urgence (III.).
I. Conditions
A) La constatation de faits susceptibles de motiver une action en justice
La condition première est la pertinence des faits à constater. Il faut que les faits dont le constat est sollicité soient de nature à fonder ou éclairer une action ultérieure devant le juge administratif. Cela implique :
i. Un lien potentiel entre les faits à constater et un futur litige administratif.
ii. Une utilité objective du constat : les faits doivent être susceptibles d’évoluer, de disparaître, ou être difficiles à établir ultérieurement.
Dans une décision en date du 13 mars 2019, le Conseil d’Etat a jugé qu’une mesure de constat ne présente pas de caractère utile si elle se rapporte à des faits révolus dont les conséquences ne peuvent plus être constatées à la date de la décision (CE, 13 mars 2019, M. Attoumane, n° 418101) :
« 4. Il ressort des pièces du dossier soumis au juge des référés que M. B…a été placé en détention provisoire à la maison d’arrêt d’Angers du 27 mai 2016 au 7 juin 2017. A cette dernière date, il a été transféré à l’unité hospitalière spécialement aménagée du centre pénitentiaire de Rennes pour une durée d’un mois avant de regagner la maison d’arrêt d’Angers à compter du 7 juillet 2017. En jugeant que la demande de M. B…tendant à la désignation d’un expert pour constater ses conditions de détention à la maison d’arrêt d’Angers ne revêtait pas un caractère utile au motif qu’à la date à laquelle la demande a été présentée l’intéressé ne se trouvait plus dans cette maison d’arrêt, le juge des référés de la cour administrative d’appel de Nantes a entaché son ordonnance d’une erreur de droit. »
Ainsi, une demande se rapportant à des faits révolus, dont les conséquences ne peuvent plus être appréciées à la date du constat, ne présente pas de caractère utile (voir encore CE, 28 septembre 2011, Garde des Sceaux, min. Justice et Libertés c/ Lévêque, n° 347585 ; CE, 13 mars 2019, M. Pichard, n° 418102 ; a contrario : CE, 28 septembre 2011, Garde des Sceaux, min. Justice et Libertés c/ Gallois, n° 345309).
iii. Le constat ne doit pas être détourné de son but, par exemple à des fins purement médiatiques ou exploratoires.
Par exemple : constater l’état d’un immeuble menaçant ruine en vue d’un recours contre une collectivité territoriale qui n’a pas pris de mesures de sécurité.
Le référé constat ne permet pas de trancher un désaccord sur les faits ou sur leur portée juridique.
Il ne peut dès lors être mis en œuvre que si la demande ne soulève pas de contestation sérieuse :
- S’il y a un litige sérieux sur la nature des faits à constater, le juge peut rejeter la demande ;
- Le juge ne doit pas avoir à apprécier le fond du litige ;
- Le constat demandé ne doit pas impliquer une prise de position juridique par le juge des référés.
B) Une procédure de référé sans avoir à démontrer l’urgence de la demande
En tant que tel, le requérant n’a pas à démontrer l’urgence de sa demande.
Toutefois, le référé constat suppose une certaine forme d’urgence ou de risque de disparition des preuves :
- Le juge doit être convaincu que le constat ne pourrait être utilement fait plus tard ;
- Il peut être saisi à tout moment, même avant toute décision administrative, mais pas après que les faits aient disparu ;
- L’objectif est de préserver l’intégrité des éléments de preuve ou de photographier une situation avant qu’elle ne soit modifiée.
C) Une procédure simplifiée sans ministère d’avocat
L’article R. 531-1 du CJA précise expressément que la requête « peut être présentée sans ministère d’avocat ».
Ainsi, une personne physique ou morale peut saisir le juge des référés sans recourir à un avocat.
Si une partie souhaite interjeter appel d’une ordonnance rendue en référé constat, le ministère d’avocat devient obligatoire.
En effet, au terme de l’article R. 811-17 du CJA, il est prévu que :
« Les appels déposés devant la cour administrative d’appel doivent être présentés, à peine d’irrecevabilité, par un avocat ou un avocat au Conseil d’État et à la Cour de cassation. »
Cette obligation s’applique également aux appels formés contre les ordonnances rendues par les juges des référés des tribunaux administratifs, y compris en matière de référé constat : le Conseil d’Etat a confirmé cette interprétation dans une décision du 1er décembre 2023, en précisant qu’aucune disposition du CJA ne dispense du ministère d’avocat dans ce cas (CE, 1er décembre 2023, n° 468973).
D) Une requête simplifiée
La requête en référé constat peut être rédigée simplement. Ainsi que nous l’avons vu, la requête peut être présentée sans ministère d’avocat, ce qui simplifie la procédure pour le requérant.
Pour rédiger une requête en référé constat, il est important de :
i. Exposer clairement les faits que vous souhaitez faire constater.
ii. Justifier la nécessité de la constatation par un expert, si applicable.
iii. Assurer la notification immédiate aux défendeurs éventuels, en respectant le principe du contradictoire.
En suivant ces étapes, vous pouvez structurer votre requête de manière à répondre aux exigences légales et à maximiser vos chances de succès devant le juge des référés.
Afin d’aider le lecteur dans cette procédure, est joint ci-après un modèle :
À l’attention de : Juge des référés du Tribunal administratif de [ville]
Objet : Requête en référé constat – Article R. 531-1 du Code de justice administrative
Présentation du demandeur
1. Les faits
[Exposez clairement et chronologiquement les faits motivant votre demande.
2. La nécessité d’un constat
3. Fondement juridique
La présente requête est fondée sur l’article R. 531-1 du code de justice administrative, qui dispose que :
« Le juge des référés peut prescrire toute mesure utile d’instruction ou de constat même en l’absence de décision administrative, lorsque l’urgence le justifie et qu’aucune contestation sérieuse n’est soulevée. »
4. Demande
Par ces motifs, je vous prie de bien vouloir :
· Ordonner un constat des faits susmentionnés par un expert désigné par le tribunal administratif,
· Désigner un expert ou huissier de justice pour procéder audit constat.
5. Pièces jointes
Fait à [ville], le [date] [Signature]
II. Le traitement de la demande par le juge des référés
Il sera préalablement rappelé qu’une demande de constat d’urgence peut interrompre le cours de la prescription quadriennale (CE, 8 décembre 1995, Sté Sogéa, Rec. p. 434, infirmant CAA Nantes, 30 avril 1992, Sté Sogéa, Rec. p. 523).
A) A titre liminaire, sur la compétence juridictionnelle
Le juge administratif doit être compétent ratione materiae pour connaître du futur contentieux. Cela signifie :
i. Que le constat doit concerner des faits relevant de l’administration ou du service public ;
ii. Le juge administratif ne peut intervenir si les faits concernent des relations entre personnes privées hors de toute implication administrative.
La mission confiée à l’expert peut porter sur le constat de faits survenus dans des locaux privés à la condition qu’ils puissent se rattacher à un éventuel litige devant les juridictions administratives (CAA Lyon, 14 octobre 2004, Institut de formation Rhône-Alpes, Rec. p. 813).
B) L’appréciation au cas par cas de l’utilité
Le Président du tribunal administratif dispose d’un pouvoir d’appréciation pour décider d’ordonner ou de refuser de faire procéder à un constat d’urgence, lorsque les conditions posées par l’art. R. 531-1 sont remplies.
Le constat peut notamment être refusé quand le demandeur dispose de la possibilité de faire constater les faits par un huissier de justice (CE, 26 juillet 1982, SA Sous-traitants associés de l’électronique, Rec. p. 312).
C) Le caractère contradictoire de la procédure
La procédure du constat d’urgence doit être contradictoire dans la mesure où aucune circonstance particulière ne s’y oppose.
Il pourrait toutefois être précisé que le caractère contradictoire de la procédure en référé constat apparaît tout à fait relatif ; en effet, le juge n’est pas tenu de communiquer la demande de constat au défendeur éventuel avant qu’il n’y soit statué (CE, 21 décembre 1979, Cne d’Arnouville-lès-Gonesse, n° 17632).
D) La désignation de l’expert ou le rejet de la requête
Dans les cas où les conditions ci-avant rappelées sont réunies, et sous réserve du pouvoir d’appréciation appartenant au juge des référés, ce dernier pourra donc ordonner la désignation d’un expert.
Le juge des référés statue sans audience publique et sans conclusions du commissaire du gouvernement. Il en est de même du juge d’appel d’une ordonnance de référés rendue sur le fondement de l’article R. 531-1 (CE, 24 juin 2002, Dpt de la Seine-Maritime, n° 240271 ; CE, 30 décembre 2002, Office public d’habitations de Nice et des Alpes-Maritimes, n° 241793).
Les pouvoirs confiés au Président du tribunal administratif en matière de constat d’urgence peuvent toujours être exercés par une formation collégiale de la juridiction à laquelle l’affaire aura été renvoyée (CE, 13 juillet 1956, Min. Reconstruction c/ Piéton-Guibout, Rec. p. 338 ; CE, 15 juillet 1964, Rec. p. 409).
Le cas échéant, la demande peut aussi être rejetée dans le cas où la mesure s’avère inutile, la juridiction administrative est incompétente pour connaître de la demande, ou encore à défaut d’intérêt à agir du requérant.
Le requérant qui se voit rejeter sa demande n’est toutefois pas totalement démuni ; c’est le point que nous vous proposons d’étudier ci-après.
E) Les voies de recours : l’appel et la tierce-opposition
1) L’appel
Les ordonnances rendues en première instance sur les demandes de constat sont toujours susceptibles d’appel devant la cour administrative d’appel (ci-après « CAA »), quelle que soit la nature du litige auquel la mesure demandée peut se rattacher (CE, 16 juin 2004, Sté Sumo, Rec. p. 812).
Dans une décision du Conseil d’Etat en date du 21 mars 2012, il est précisé que les défendeurs éventuels n’ont pas qualité pour interjeter appel sauf s’ils ont été invités à présenter leurs observations avant que le juge des référés ne statue :
« Considérant que si l’avis donné aux défendeurs éventuels, en application des dispositions précitées de l’article R. 531-1 du code de justice administrative, de l’ordonnance rendue par le juge des référés sur une demande de constatation des faits, n’a pas pour effet de les mettre en cause dans l’instance sur laquelle a statué le juge des référés, quand bien même ils auraient assisté aux opérations de constat, il en va différemment s’ils ont été invités par le juge des référés, avant qu’il ne statue sur la demande, à présenter leurs observations » (CE, 21 mars 2012, n° 353511).
La CAA de Nancy rappellera ultérieurement la position de la Haute juridiction : la notification de l’ordonnance aux défenseurs éventuels n’a pas pour effet de les mettre en cause dans l’instance, et qu’ils n’ont pas qualité pour interjeter appel, mais peuvent former tierce opposition (CAA Nancy, 11 juillet 2016, n° 16NC01136).
2) La tierce opposition
Une personne tierce à une instance engagée sur le fondement de l’article R. 531-1 CJA est recevable à former tierce opposition contre celle-ci, dès lors qu’à la suite de l’exécution de l’ordonnance prescrivant un constat, sa responsabilité est susceptible d’être mise en jeu (CE, 28 septembre 2011, Garde des Sceaux, min. Justice et Libertés c/ Gallois, n° 345309).
La tierce opposition est un recours efficace pour les défendeurs éventuels qui n’ont pas été parties à l’instance initiale et qui souhaitent contester une ordonnance rendue en application de l’article R. 531-1 du CJA.
Elle permet de garantir le respect des droits des tiers en leur offrant la possibilité de contester une décision qui leur porte préjudice, notamment lorsque la procédure initiale a été menée sans leur participation. Les décisions de justice montrent que la tierce opposition est souvent acceptée lorsque le défendeur n’a pas été régulièrement appelé à l’instance, ce qui peut conduire à l’annulation de l’ordonnance contestée.
III. Avantages et inconvénients du référé constat
Les avantages et les inconvénients de cette procédure de référé seront présentés sous forme de tableau, dans un souci de simplification de la présente section :
Avantages
Inconvénients
Rapidité
Absence de décision au fond
Constitution de preuves
Absence d’obligation pour les parties d’assister aux opérations de constat
Efficacité par rapport à un constat d’huissier
Effet préventif et dissuasif sur les recours éventuels
Effet potentiellement curatif